这个不确定法律概念在行政实务中呈现出了不同的具体化形态。

例如在吴晴诉太和县城关镇人民政府等行政协议案中，安徽省高级人民法院认为，[13] 行政协议属于行政行为的一种，对行政协议效力的判断应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定……行政协议区别于一般的行政行为，兼具行政与合同的双重特征，对行政协议效力的判断可以适用相关民事法律规范的规定。迄今的实务也都是突出了效力性强制性规定，包括最高人民法院的行政裁定。

最具争议的是民法典第134条（除基于法律发生其他效果外，违反法律禁止规定的法律行为无效[14]）的准用可能性。参见[德]汉斯·J.沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》（第2卷），商务印书馆2002年版，第159页。如此，公法规定与合同的内容不一致时，（该合同）无效。如果强制性规范规制的是合同行为本身即只要该合同行为发生即绝对地损害国家利益或者社会公共利益的，人民法院应当认定合同无效。虽然之后行政契约的正当性逐步得到认可，但行政契约与依法律行政原理之间的紧张关系一直存在。

在日本，行政上的契约是行政的行为，但有关的争议却由法律关系诉讼来解决，这也是确立了的法原则。但该意见被二审法院纠正过来。（2016）最高法行申3486号行政裁定书，2016年12月15日。

违反法律法规的强制性规定构成无效的情形一般指法律、行政法规明确规定违反了此类强制规范将导致合同无效或者合同不成立，或者如果允许合同继续履行，将损害国家利益、社会公共利益等基本法律秩序或社会秩序的情形。在梁杰峰诉岳阳县长湖乡人民政府土地房屋征收补偿协议违法案中，针对房屋土地征收补偿协议的效力，法院认为，[29] 首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条之规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。[18] 成都市龙泉驿区人民法院（2016）川0112行初66号行政判决书，2016年12月29日。《行政诉讼法》第76条还规定，人民法院判决确认无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施。

如有财产已经转移者，还会产生返还财产的要求。第二，行政程序法未规定撤销违法的行政契约，而让违法的行政契约具有存续效力，这可以从两方面来正当化：国民以自由意志缔约，可视为放弃撤销权。

[19] 参见江必新：《行政协议的司法审查》，《人民司法（应用）》2016年第34期，第11页。当然，在第三人争讼契约时，因难以认可法律关系诉讼，存在论及撤销诉讼容许性的余地。（四）损害社会公共利益。恶意串通要求合同双方当事人非法勾结，并有损害国家、集体或者第三人利益之故意和行为，强调了行政机关的主观故意，不仅在现实中非常罕见，也难以得到证据证明。

最具争议的是民法典第134条（除基于法律发生其他效果外，违反法律禁止规定的法律行为无效[14]）的准用可能性。为了更好地发挥合同的作用、保障意思自治，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第14条将合同法第52条第5项规定的‘强制性规定限定解释为效力性强制性规定，进而排除管理性规定的适用。直到1950年代，德国的通说认为，行政契约原则上分为有效的行政契约与无效的行政契约两类，违法的行政契约是无效的。《联邦行政程序法》第59条第2款规定（括号中说明为引者所加）： 第54条第2句所指的合同（替代行政处理的公法合同=隶属性合同）在下列情况下无效： （1）如果行政处理具有相应内容即无效的。

例如在尹殿武诉瓦房店市政府、九龙村委会确认拆迁补偿协议无效案中，二审法院根据《行政诉讼法》第75条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第99条规定的无效标准对涉案征收补偿协议进行了审查，并判决驳回上诉。被告变更、解除本法第12条第1款第11项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。

而违宪说则认为，如何消解行政契约与法律之间的矛盾，的确无法从依法律行政原理中直接得出结论。当初否定行政契约的理由在于，权力支配关系中不存在对等自由合意的可能性，契约自由与依法律行政在本质上难以调和。

[2] [日]田中二郎『行政行為論』（有斐閣、1954年）294頁以下参照。[12] 实践中，法院常用两套标准——《行政诉讼法》第75条和《合同法》第52条——交替审查行政协议是否无效。[28] 步兵：《论行政契约之效力状态》，《法学评论》2006年第4期，第16页。[8] 第59条第2款规定的是仅针对隶属性公法合同（与对等性公法合同相对）的特殊无效事由。[11] （一）准用合同无效标准的肯定 按照2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称2015年行政诉讼法解释，2018年废止）第15条第2款规定，原告请求……确认协议无效，理由成立的，判决……确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。反过头来，这里不妨来看一下我国《合同法》第52条的具体规定： 有下列情形之一的，合同无效： （一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益。

[5] [日]石井昇「違法な行政契約の効力—西独における立法と学説—」一橋論叢92巻1号84-85（1984年）参照。例如：在计划契约或开发契约中，若行政机关承诺尽速协助变更原土地使用分区管制条款被认为违反法令上之强制规定而归于无效时，其他契约条款其实根本没有存在之可能性，盖其前提要件（土地使用目的变更）不存在，则根本无法进行土地开发之后续作业。

行政协议与行政处理是行政的两种行为形式，但都属于法律行为，如果行政协议有行政处理中的同样无效事由，行为方式的不同并不排斥将行政行为的无效标准适用于行政协议的无效认定上。[3]但在之后起草行政程序法及1976年通过的《联邦行政程序法》（第59条 公法合同的无效）却舍弃了这一做法，只有部分的行政契约违法才会带来无效的法效果。

被告长湖乡政府不具有签订房屋土地征收协议补偿的主体资格，故长湖乡政府无权以自身名义征收原告梁杰峰的房屋和其房屋所占土地。行政协议无效标准的确定与选取，需要在依法律行政原理与契约严守原则、法律优位与法安定性、信赖保护原则之间进行价值衡量。

这时，合同签订者信赖公法合同存续是不值得保护的。依法律行政原理 行政协议[1]自诞生以来就存在正当性与可能性的争议，这种争议对于行政协议制度的诸多方面都产生影响，行政协议的无效就是其中一个方面。第三，如果规定违法的行政契约均为无效，那行政契约的缔结因效力的不确定性而让国民承受很大的危险，实际上就几乎不会缔结行政契约。对于强制性规范的判断，首先要看规范目的，或规范所保护的利益。

罗老哉诉铜仁市碧江区房屋征收补偿安置办公室房屋征收补偿安置协议案，贵州省铜仁市中级人民法院（2018）黔06行终15号行政裁定书，2018年3月28日。[31] 参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，法律出版社2000年版，第379页。

理由在于，行政合同签订的目的本身在于实现行政管理目的，一旦合同签订僭越既有的管理性规范，则无法与整体行政管理秩序相容，此时仍承认其效力，难免不符合行政实践的需求。考虑到这两点，草案规定了几个狭窄限定的特别无效要件。

[14] 陈卫佐译注：《德国民法典》，法律出版社2006年第2版，第46页。[10] [日]石井昇『行政契約の理論と手続』（弘文堂、1987年）169頁。

如果合同效力无法衡平保护的法益，或者所保护的法益较轻，违反该规范的协议通常不认定为无效，该规范也不属于强制性规定。因而，只能作限定解释，但标准不一、考虑因素不同，就会有不同结论。但如可认定删除无效部分，合同仍可订立的，不在此限。用于判断合法性的规范本身必须是保护具有一定重要性的公益或私益的规范，即客观上具有显著重要意义的规范。

法律关心的内容是履行、变更、解除协议的行为。当然，这里存在一个前提性的权限问题，即什么样的法可以设定有关行政协议效力的强制性规定。

在德国，行政处理与行政协议是并列的概念，行政处理的无效标准经由行政程序法的规定而适用于行政协议的无效认定。[日]芝池義一「抗告訴訟と法律関係訴訟」磯部力ほか編『行政法の新構想Ⅲ行政救済法』（有斐閣、2008年）42頁。

另外，国民与行政有意利用公法合同（有时是有意共谋）而违反法律规定，也与有秩序的国家状态不合。对于前者，已可从前述对待行政协议无效的立场上得到说明。